论财政风险的成因及防范

朱镕基总理今年在《政府工作报告》中强调要注意防范财政风险。这对我们而言，还是一个崭新而艰巨的课题。就现实而言，我国的财政风险源于改革开放以来的财政困难，其突出表现就是财政收入增长速度缓慢，财政收入占GDP比重、中央财政收入占财政收入比重不断下降，财政支出的压力逐年加大，赤字规模不断增加，财政资金的安排捉襟见肘，只好借助于大规模发行国债来缓解。当然，这种情况的产生有其特定的历史背景，主要是：在工业化和市场化同时推进的过程中，政府对经济发展干预的力度不断加大，财政作为政府调控社会经济发展的主要手段之一，必然会面临支出规模大幅度增加的局面；近些年出现的解决国有企业困难、缩小地区差距和城乡收入差距、实施再就业工程等，都要求财政加大扶持力度，为此，财政支出相应急剧扩大。与此同时，传统的财政收入机制被逐渐打破，有效的财政收入增长机制未能随之建立。为了调动微观经济主体的积极性，财政不断放权让利，国民收入分配从由财政集中为主转变为向企业和个人倾斜，农副产品收购价格的提高、城镇居民工资的增加、对企业各种形式的减税让利、与地方政府“分灶吃饭”等，使传统的财政收入形成机制失去了其特有的经济基础和制度条件；但新的有效的财政收入增长机制由于配套改革的滞后和对既得利益格局的维持而没有顺利地建立，主要表现为财政收入增长缺乏弹性而难以与经济增长同步、税收结构与经济结构不协调、收入分配秩序混乱等。在财政支出压力越来越大，而有效的财政收入机制尚未建立情况下，我国既要促进经济的整体发展，又要促进经济结构的转换；既要保证改革的胜利进行，又要保证社会秩序的稳定，现实的两难状况导致的财政风险由此也日益突出。

社会主义初级阶段的财政风险，特别是处于体制变迁或经济转型过程中的财政风险，是一种政府性的经济风险，是随着市场经济不断发育而逐步显现的，也可以说是市场经济风险。这是因为在计划经济下，财政只讲强制性、无偿性，无视有偿性、收益回报性，因而不存在财政风险。由于中国经济转轨时期特殊的国情和财情，随着市场经济的不断发育，财政逐渐演变为公共财政，财政风险逐步显现，诸如庞大的政府机构和人员过多造成的“吃饭财政”风险，国债依存度过高的债务风险以及连年收不抵支的财政赤字风险等等。而造成这些风险之源，又是长期以来在计划财政体制下积累起来的，有些则是从计划财政向公共财政转变过程中必然相伴生的风险。

从总体上看，财政风险具有以下两个明显的特征：

一是转轨性。在体制结构上表现为转轨时期权利享受结构和承担结构的严重扭曲或错位，传统体制下各经济主体的目标与国家基本一致，相应地它们的经济风险也主要由国家来承担，风险隐性化；转轨过程中地方和部门及经济组织的权力增长，相应的责任却没有增长，在国家权利的名义下谋取各自利益的同时却不承担可能产生的不良后果，把风险转嫁给国家，由此导致了权利结构与风险结构的严重错位。在政策因素上表现为转轨时期政策内涵的变迁，传统体制下体制政策的任务只在于保持经济发展的社会性质而不保证经济运行的效率，过程政策只注重经济的数量增长而不考虑经济的稳定，二者都以直接的计划手段为主，不存在风险问题；转轨过程中体制政策目标虽然转向效率，但由于市场经济发育的不成熟，利税上交和财政补贴依然起主导作用，促进效率提高的竞争政策并未发挥真正的作用。过去政府也逐步尝试间接的宏观调控手段，以经济稳定为目标，但由于经济运行机制的不健全，政策执行的结果往往脱离决策者的初衷，甚至走向反面，从而增大了政府在政策实施过程中的风险。因此，在体制转轨过程中，上述体制和政策特点决定了作为整个经济体制和经济政策重要组成部分的我国财政的高风险性。

二是传导性。一方面，财政风险最初可以表现在其他领域，以其他风险的形式表现出来，如金融风险、企业风险等。当前受亚洲金融危机的影响，人们较多地关注于金融风险，但我国金融风险在很多方面并不是金融本身的问题，有的甚至就不是金融风险，而是我国经济中各种矛盾的集中表现。其根本原因在财政体制上，是财政风险在金融领域里的表现。另一方面，其他领域的各种风险最终会转嫁到财政风险上，因而可以说财政风险是各种风险的最终传导者，是最深层次的宏观经济风险。所以，从财政风险产生的根源来看，无论内生的还是外生的，一般不是财政运行引发的，而主要是经济运行、政策调整或体制因素造成的，加上其普遍性和隐蔽性，更容易引发经济运行的不良连锁反应，因而要对财政风险高度重视，严加防范。

从当前国民经济发展的实际需要来看，经济的持续高速增长对财政提出更高的要求，要求财政加大支持力度。积极的财政政策还需要保持必要的政策力度，以最终实现扩大内需、促进经济稳定增长的目标，为国民经济在结构调整和科技进步中高质量、高效益发展提供保障。而实行的积极财政政策，会导致财政赤字有所增加，政府债务规模有所扩大。但要看到，这项政策的实施，维护了社会稳定，保持了国民经济持续、快速、健康发展，提高了人民生活水平。这是政府对经济实施宏观调控所必须付出的代价，是值得的。

当然，在实施积极财政政策过程中，我们必须警惕由此所引发的财政风险。扩张性财政属于财政工作非常态运作，不能频繁、长期使用。为此，在稳定经济增长的同时，加快财政体制改革，强化财政宏观调控的作用，增强防御财政风险能力，已经成为当前以至今后一个时期财政乃至经济工作的重要内容。正如朱基总理所指出的，“从较长时期看，只要经济保持较快增长，经济效益不断提高，财政偿还债务的能力是有保障的。同时，我们也要积极采取措施，认真警惕和防范财政风险。”这就需要我们十分重视国债和赤字规模问题，加强财政能力和公共风险研究，严密监测财政运行态势，同时要准备必要的应对措施，注意防范财政风险。具体来说，主要有以下几点：

一是合理界定政府职能范围及财政投资范围。应从市场经济出发，按照市场经济规律重新认识并准确界定财政的职能范围，压缩不必要的支出，改善政策手段，并在此基础上确认财政投资范围，增强财政资金的导向和带动作用，避免出于政府包揽过多、财力分散而使财政职能缺乏必要的财力保障。

二是适度控制赤字规模，加强国债管理，确保国家的财政安全及国民经济的稳健运行。目前应积极探索我国当前及今后一段时期财政赤字的适度区间，并将赤字规模控制在这个区间内，避免将短期刺激政策长期化，减少经济增长的赤字依赖，赤字和发债手段运用不能仅仅重视当前的经济增长，更要保证经济的可持续增长。

三是规范政府收入行为。这既要解决好“费改税”问题，规范收费；又要解决好目前税收行为不规范的问题，杜绝诸如税收“空转”、寅吃卯粮、贷款缴税、包税等现象的发生。要严肃国家的财经纪律，加强税收执法力度，坚决杜绝财税工作中的违法违纪行为和不规范的现象。要加强纳税人的法制观念和依法纳税意识，采取有效措施解决欠税问题，坚决打击各种偷税、骗税和暴力抗税行为。决不允许以言代法、以权代法、越权减免税。

四是强化国债投资的使用效益。国债投资应遵循市场经济发展的一般规律，向基础设施和基础产业方向倾斜，为此各级经济管理部门要努力提高决策的科学性，各级人大和政府也要切实加强对投资项目的监管，严防“无效项目”和“豆腐渣”工程的出现，以确保投资的质量和效益。它同时也要发挥政府投资对全社会资金投入的带动作用，引导各种经济成分参与其中，充分调动各方面的积极性，防止政府投资的“单兵作战”。